Sentencia Corte Suprema
Santiago, diecinueve de junio del año dos mil dos.
Vistos:
Se reproduce la sentencia en alzada, con excepción de sus motivos vigesimosegundo a cuadragésimo segundo, que se eliminan;
Y se tiene en su lugar y, además, presente:
1º) Que el recurso de protección de garantías constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de evidente carácter cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio;
2º) Que, en la especie, se ha solicitado por los recurrentes de fs.1 del Tomo I, fs.1 del Tomo II y fs.5 del presente Tomo III, amparo constitucional por la presente vía, en resguardo de los derechos de todos ellos, en contra la Resolución Exenta Nº 09 de 26 de enero del año 2001, del Consejo Directivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, mediante la cual se acogió el recurso de reclamación interpuesto por CELCO S.A. contra la Resolución Exenta Nº025/2000 de la COREMA VIII Región y se calificó favorablemente el Estudio de Impacto Ambiental del proyecto denominado Complejo Forestal Industrial Itata, pretendiéndose que se deje sin efecto la resolución primeramente mencionada, que se estima arbitraria e ilegal y violatoria de las garantías constitucionales a que se refieren los números 1 - derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de las personas-, 2 igualdad ante la ley-, 3 debido proceso-, 8 derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación-, 19 derecho a desarrollar cualquier actividad económica-, 24 derecho de propiedad- del artículo 19 de la Carta Fundamental;
3º) Que el petitorio de la referida acción cautelar, contrariamente a toda la materia que se aborda en los tres escritos que la contienen y desarrollan, es simple y se limita a una solicitud principal, consistente en Que se deje sin efecto la RESOLUCIÓN EXENTA Nº 09/2001, dictada por el Consejo Directivo de CONAMA, disponiendo el rechazo del Estudio de Impacto Ambiental del proyecto Complejo Forestal Industrial Itata;, y a una accesoria, relativa a la condena en costas para la recurrida;
4º) Que, como resulta fácil advertir de la lectura y análisis tanto de los escritos como de los antecedentes reunidos, el fundamento del recurso no es la perpetración de algún acto u omisión arbitrario o ilegal que prive, perturbe o atente contra el ejercicio de las garantías constitucionales invocadas salvo en la parte que se dirá más adelante-, puesto que se cuestiona la apreciación contenida en una Resolución que se limita a calificar favorablemente un proyecto de orden industrial; autorización o informe que constituye tan sólo uno de los numerosos eslabones que deben preceder a un proyecto de la naturaleza, entidad e importancia del que se pretende impugnar por la presente vía, lo cual se basa en el temor de que el funcionamiento de la industria pueda producir contaminación ambiental, lo que necesariamente constituye una situación futura.
Esto es, el recurso persigue una finalidad impropia de su naturaleza cautelar, puesto que pretende impedir la instalación del complejo industrial de que se trata, por la vía de impugnar una resolución que constituye solamente uno de los requisitos para que aquél pueda concretarse, imputándole la calidad de ilegal, arbitraria y violatoria de numerosas garantías constitucionales, algunas de las cuales son del todo ajenas a la materi a que se debate, lo cual ha quedado en evidencia desde que el fallo que se revisa, las limitó a cuatro : las contenidas en los números 1, 2, 3 y 8 del artículo 19 de la Carta Fundamental. De ellas, la primera y la última, no pueden aparecer vulneradas por el informe impugnado, pues por su propia naturaleza, este acto no ha producido las situaciones que dichos principios constitucionales intentan precaver, desde que se trata de la valoración técnica que hizo una autoridad, esto es, un acto administrativo de opinión y no un acto de resultado material que haya producido un menoscabo en el derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de las personas, y menos aún, que haya originado una contaminación en el medio ambiente;
5º) Que en lo tocante a las restantes garantías mencionadas por el fallo de primer grado, la igualdad ante la ley es un principio que, por su esencia, no puede estar comprometido en el presente asunto, puesto que para que ello pudiere ocurrir, tendría que demostrarse que la Resolución cuestionada ha sido expedida en detrimento de otros proyectos, de igual naturaleza y fines, que hayan sido rechazados pese a presentar los mismos caracteres del autorizado, lo que ni siquiera ha sido alegado;
6º) Que mención aparte y especial merece a esta Corte el principio contenido en el número 3 del artículo 19 de la Constitución Política de la República. Como se sabe, dicha garantía no está protegida, por este recurso, salvo y exclusivamente, en su inciso cuarto, que prescribe que Nadie puede ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que le señale la ley y que se halle establecido con anterioridad por ésta. Los recurrentes han estimado vulnerado este principio por supuestas irregularidades en los procedimientos administrativos previos a la expedición de la Resolución impugnada.
Sin embargo, basta el solo planteamiento de la situación, para entender lo distante que se encuentra de la realidad jurídica debatida en el presente proceso: el precepto en cuestión impide el juzgamiento por comisiones especiales y establece que éste ha de hacerse por el tribunal que se ha fijado por la ley de antemano. Atribuirle el carácter de comisión especial y que actúe en un juzgamiento, al ente que participó en el proceso que culminó con la dictación de la tantas veces referida Resolución, no sólo resulta contraria al claro tenor de la norma, sino también al simple sentido común. Aun más, no existe en la especie un destinatario del precepto, esto es un afectado por el juzgamiento ilegal, que pueda invocar esta norma. Parangonar, entonces, el proceso administrativo con uno jurisdiccional, para el único efecto de buscar un resultado favorable a las pretensiones de los numerosos recurrentes, constituye un error jurídico;
7º) Que, como si lo anterior no fuera suficiente, y aun cuando la lógica requiere que se analice previamente la existencia de un acto ilegal o arbitrario, o que reúna ambas calidades, que sea la base de la acción, en la especie hay que mencionar que la arbitrariedad difícilmente podría existir, desde que la Resolución recurrida viene a ser el resultado del actuar de un ente colectivo, que ha contado con numerosos antecedentes a la vista; por lo que no puede sostenerse que ha sido arbitraria o producto del mero capricho. Podrá estimarse equivocada, pero ello es de suyo discutible y no es posible de constatación empírica, pues en cuanto se pronuncia sobre situaciones del futuro, será entonces el tiempo el que diga si hubo o no error. Y si, contrariamente a lo que se ha estimado por la Resolución recurrida, se producen más adelante actos ilegales o arbitrarios y vulneratorios de las garantías constitucionales protegidas, será ésa entonces, la ocasión precisa para acudir de protección o por otra vía que se estime adecuada;
8º) Que, en cuanto a la ilegalidad, hay que recordar que la base de todos los recursos, en cuanto a esta materia, se encuentra en un Decreto Supremo, norma que no reviste la naturaleza jurídica de ley, por lo que su vulneración no puede originar la interposición ni menos, el acogimiento del presente recurso. Respecto de las normas de ley que se mencionan, esto es, aquellas de la Ley Nº19.300 y del Código Sanitario, es del caso apuntar que siendo discutible su posible vulneración ello tampoco puede originar el acogimiento de este recurso, especialmente si se tiene en cuenta lo anteriormente dicho en orden a que el acto, además de ilegal o arbitrario debe vulnerar alguna garantía constitucional, lo que no se ha producido. Debe puntualizarse, a este respecto, que la comisión responsable del acto de que se trata analiz f3 numerosos estudios, entre ellos, los referidos a la contaminación que podría generar, en un tiempo futuro, el funcionamiento del proyecto industrial de que se trata;
9º) Que en las condiciones expresadas, no resulta posible el acogimiento del recurso, al no haber ningún acto que amague derecho alguno, y la presente cautela, por su propia naturaleza, es de derechos preexistentes y no discutidos, y se ha establecido para reprimir los resultados gravosos de actos u omisiones ya consolidados y no futuros, que pueden o no ocurrir y que pueden o no tener los efectos perjudiciales para los derechos de las personas en cuyo favor se dice recurrir. El recurso de autos tiene por base meras conjeturas basadas en el temor de que se realicen determinados actos y los efectos que ellos pudieren producir;
10º) Que, se colige de lo dicho, que en la especie no sólo no existe acto ilegal o arbitrario respecto del cual se pueda intentar cautela, sino que no existe acto alguno, por lo que el recurso carece de fundamentos de hecho y de derecho;
11º) Que, en tales condiciones, el recurso de protección no puede prosperar y debe ser desestimado, siendo del caso hacer presente, aún cuando ello trascienda del objetivo de la presente acción cautelar, lo delicado de la situación planteada en autos en que aparece el eterno dilema del progreso frente al impacto que éste necesariamente tiene en el ecosistema. Sin embargo, tal disyuntiva no tiene por qué existir, y frente a la situación de si el hombre debe estar al servicio de la naturaleza o del ecosistema, o si debe poner ésta a su servicio, esto es, aprovechar racionalmente los recursos naturales existentes, con los resguardos debidos, no cabe otra alternativa que concluir que ésta última es la respuesta; y si, pese a todas las providencias que necesariamente han de adoptarse, de todos modos se producen actos que vulneren garantías constitucionales precisas y determinadas, ello debe llevar a intentar las acciones pertinentes, pero no del modo como se ha hecho en el presente caso, en que se ha actuado sobre meras aprensiones, sino frente a resultados perjudiciales efectivos y concretos, y en que, por lo demás, se advierta una clara relación entre tales actos y los referidos efectos perjudiciales, cuestión que, como quedó sentado precedentemente, en la especie no ocurre.
De conformidad, a simismo, con lo que disponen el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte, sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se revoca la sentencia apelada, de veintinueve de enero último, escrita a fs.251 de este tomo tercero y se declara que se rechazan los recursos de protección deducidos en lo principal de las presentaciones de fs.1 de los tomos I y II y fs.5 de este tomo III.
Acordada con el voto en contra de la Ministra Srta. Morales, quien estuvo por confirmar la sentencia recurrida pero con declaración de que dicha Resolución queda sin efecto, para lo cual tuvo únicamente presente lo siguiente:
a) Que la Resolución por la que se culmina el proceso de evaluación de impacto ambiental de un proyecto de aquellos de que trata el artículo 11 de la Ley Nº19.300, como es el que nos ocupa, y que lo califica favorablemente, resulta ser vinculante para todos los organismos del estado que, en su momento, no podrán denegar las autorizaciones ambientales pertinentes, según expresamente lo dispone el artículo 24 de la ley citada;
b) Que quien disiente estima que el Consejo Directivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente queda sujeto al control jurisdiccional, por la vía de la presente acción cautelar, en atención a la trascendencia de sus decisiones en el ámbito administrativo, según se ha dejado dicho, si en ellas se incurriera en ilegalidad al pronunciarse sobre un determinado proyecto de impacto ambiental, como sucede si sus resoluciones no se ajustan a la ley o a la normativa reglamentaria, que está obligada a respetar conforme lo dispone el artículo 13 de la Ley ya citada; y si obra sin considerar principios de justicia o resuelve al margen de lo razonable, o lo que es lo mismo, actúa en forma arbitraria.
La eventual concurrencia de estos presupuestos, en el acto matriz que determinará la concreción de un proyecto con la posible transgresión a garantías amparadas en la Carta Fundamental, hace conducente, en criterio de quién disiente, que la Resolución que emita el citado Consejo Directivo de la CONAMA, respecto de un Proyecto de Impacto Ambiental, sea impugnada por la presente acción cautelar;
c) Que entre las exigencias que debe cumplir un Estudio de Impacto Ambient al, según se establece en el artículo 12 de la Ley Nº19.300, se cuentan: Las medidas que se adoptarán para eliminar o minimizar los efectos adversos del proyecto o actividad y las acciones de reparación que se realizarán, cuando ello sea procedente;
d) Que el proyecto de que se trata, dado su emplazamiento, se encuadra, en sus efectos, en lo dispuesto en el artículo 11 letras a), b) y e) de la Ley Nº19.300, constituyendo de por sí un riesgo para la salud de la población y para las actividades agrícolas y vitivinícolas tradicionales en la zona aledaña a su localización, razón por la cual, de los términos de su aprobación por el Consejo Directivo depende la integridad física de las personas, y el ejercicio de su derecho a vivir en un medio libre de contaminación.
En consecuencia, el ente administrativo instituido por ley para evaluar y autorizar proyectos de esta naturaleza, debe adoptar, llevadas al extremo, las medidas de resguardo necesarias para proteger a quienes desarrollan su vida y actividades en el sector de todo riesgo personal y por consiguiente minimizar los efectos adversos en el ecosistema del cual dependen;
e) Que el Estudio de Impacto Ambiental que nos ocupa, presentado a la COREMA no contenía todas las medidas de mitigación, compensación o de reparación apropiadas, como lo exige la citada norma, y que el titular estaba obligado a proponer, dada la naturaleza y complejidad de la actividad industrial proyectada, con efectos adversos en el suelo, en el agua y en el aire; y con repercusión en los distintos ámbitos antes señalados;
f) Que reclamada la resolución de la COREMA que rechazó el citado Estudio, el Consejo Directivo de la CONAMA dispuso en la Resolución que se impugna, una serie de medidas que la proponente debe cumplir, y que se describen en los considerandos octavo, noveno, décimo duodécimo, decimosexto, decimoséptimo y vigésimo, con las que trató de suplir la ineficiencia del proyecto, según dejó constancia la COREMA en su Resolución Exenta Nº025 de 27 de enero del 2000;
g) Que dentro de las medidas adoptadas en su Resolución, la recurrida no se hizo cargo en su totalidad de las indicaciones formuladas al Proyecto por la COREMA ni en su integridad de los informes técnicos en que aquélla se fund amentó, entre otros aspectos en lo que dice relación con el recurso agua potable y de riego, ya que, no obstante las medidas de control que establece, no da solución a su abastecimiento en situaciones de emergencia, desatendiendo en esta parte lo informado por el Servicio de Salud del Ñuble; ni se refirió al caudal del río en tiempos de extrema sequía, ni a la especial conformación de su desembocadura, lo que podría determinar, por acumulación, una concentración de sustancias tóxicas en su cuenca provenientes de los efluentes. De dichas sustancias, la propia Resolución indica, como las más peligrosas, los organoclorados, pero sólo, se limita a dejar constancia que las concentraciones finales que se esperan en el cauce receptor, no representan, de acuerdo a la evidencia científica existente, un riesgo inmediato para la salud de las personas, afirmación en la que subyace la posibilidad de que se produzca un riesgo o un mal futuro, lo que sería irreparable tanto porque podría afectar las aguas subterráneas, como por su efecto bioacumulativo en los animales y seres humanos; en este punto, es importante considerar la advertencia prevista en las conclusiones del informe de la Empresa ESSBIO S.A. remitido a la Corporación Regional del Medio Ambiente, de fecha 8 de junio de 1999, en las que se previene sobre el efecto tóxico de los microcontaminantes químicos contenidos en los efluentes de las plantas de celulosa, y que se indican como de carácter mutagénico y carcinogénico.
Tampoco se sitúa en situaciones de emergencia que podrían desencadenar un desastre ecológico provocado por fenómenos climáticos que traigan aparejado un exceso de lluvias o movimiento de tierra por actividad sísmica o por deslizamiento en la región, limitándose a exigir adicionalmente y a futuro: Datos de mecánica de suelos para construcción del pretil y la estabilidad del cerro, por lo cual no se precisan medidas tendientes a paliar sus efectos.
En relación a lo informado por el Servicio de Salud del Maule, no dio razón suficiente para disponer la adopción de medidas preventivas durante el proceso de disposición de residuos sólidos en la caldera de poder a temperaturas inferiores a 850ºC, en circunstancias que el Servicio señalado fijó el riesgo en la generación de contaminante s, bajo los 1.200ºC;
h) Que las reflexiones precedentes permiten concluir a quien disiente que la Resolución impugnada se dictó transgrediendo expresas normas legales e incurriendo en ciertos aspectos- en falta de razonabilidad y, por lo tanto en arbitrariedad, afectando en grado de amenaza las garantías de los numerales 1 y 8 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, lo que permite en su concepto el acogimiento del recurso en la forma que ha dejado dicha.
Regístrese y devuélvase, con sus agregados.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Gálvez y la disidencia, su autora.
Rol Nº 764-2002.
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